关于加快发展养老服务业的实施意见     黑政发〔2014〕9号

各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各直属单位：

    近年来，我省养老服务业取得了长足发展，但养老服务和产品供给不足、社会力量参与不充分、扶持政策不健全、城乡区域发展不平衡等问题仍比较突出。据统计，截至2013年底我省60周岁以上老年人口已达到572.57万，占全省人口总数的14.93%。统计部门预测，到2020年我省60周岁以上老年人口将达到778.8万人，占全省人口总数的18.5%，人口快速老龄化对我省加快发展养老服务业提出了更为紧迫的现实要求。为深入贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）精神，现就我省加快发展养老服务业提出以下实施意见：

一、总体思路和发展目标

    （一）总体思路。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，以满足养老服务需求为目标，充分发挥政府主导作用和社会力量的主体作用，进一步完善市场机制，规范发展秩序，健全服务体系，增加养老供给，形成“政府主导与市场主体协力推动、加快发展与监管规范双管齐下、服务项目与服务产品共同繁荣”的新格局，满足多层次、多样化养老服务需求，为我省提前全面建成小康社会贡献力量。

    （二）发展目标。到2020年，实现社区养老服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建有包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点，每千名老年人至少拥有35张养老床位的发展目标。基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、布局合理、适度普惠的养老服务体系。养老服务产品更加方便可及，市场机制更加完善健全，养老服务业持续健康发展。

    1.服务体系健全。

    重点推进失能护理型养老机构建设，积极发展“医养结合”养老服务模式，根据实际，逐步提高失能护理床位在社会养老床位总量中的比重，基本满足全省高龄、失能老年人的刚性需求；推动社会力量成为养老服务供给主体，民办养老机构床位占社会养老床位总量的比重达到70%以上。居家养老服务能力大幅度增强，信息化水平不断提高，基本建成整合社区、专业养老服务实体、医疗护理机构等公共服务的一体化服务平台，并实现互联共享和转移服务。

    2.产业规模壮大。

    生活照料、医疗护理、老年教育、健身娱乐、老年产品和紧急救援等养老服务全面推进，实现养老服务与医疗康复、文化教育、家庭服务、旅游休闲、金融保险等相关领域互动发展，形成规模化的养老服务产业集群，打造一批养老服务业龙头企业和知名品牌，社会养老服务产业增加值占国内生产总值的比重不断提高，从业人员规模不断扩大，为社会提供80万个以上养老服务就业岗位。

    3.发展环境优化。

    养老服务业政策扶持、体制机制、人才培养、评价标准、管理监督、志愿服务等体系基本完善配套。全社会积极应对人口老龄化的能力和意识显著增强，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚，敬老、爱老、助老的优良传统得到进一步弘扬。

二、重点任务

    （一）加强养老公共服务设施建设。各地要将养老服务设施纳入城乡社区配套用房建设范围，在制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。新建城区和新建居住（小）区，要与社区卫生服务机构配套建设统筹考虑、合理规划、整体设置，按标准配套建设养老服务设施，并列入土地出让合同，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；老城区及已建成居住（小）区没有养老服务设施或现有设施未达到规划和建设指标要求的，要在2016年底前通过购置、置换、租赁等方式完成达标建设。农村养老服务设施要纳入农村公共服务设施统一规划，依托行政村和较大自然村，充分利用农家大院、农村社区等建设日间照料中心、托老所、老年活动站等养老公共服务设施，到2020年底，实现60%的农村社区建有养老公共服务设施。按照无障碍设施工程建设相关标准和规范，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造，加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。推进社区养老服务设施配置标准化，整合社会资源，拓展服务领域，各类具有为老年人服务功能的设施全面向老年人开放。

    （二）加快发展各类养老机构。办好公办保障性养老机构，大力扶持民办养老服务机构发展，扩大社会养老床位总量。优化养老床位结构，提高失能护理床位比例。到2020年，全省每个市（地）至少建成1所以收养孤老优抚对象、“三无”（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、五保老人、低收入老人和失能老人为主，兼顾供养、养护、医护和养老护理员培训实训功能，300张床位以上的示范性失能、失智老年养护机构；各地应根据当地情况新建、改扩建200张床位以上的规模适度、功能完善的城乡一体的县级老年养护机构。逐步提高失能护理床位比重，支持具备改造条件的养老床位改建为失能护理床位；支持社会力量兴办以长期照料、专业护理和临终关怀服务为主的失能老年养护机构。全面推进养老机构向社会延伸服务，鼓励城市公办养老机构和大型民办养老机构与农村敬老（光荣）院建立长期稳定的对口支援和合作机制。

    （三）着力发展社区居家养老服务。到2020年底，全省新建和改造建设5540个社区居家养老服务（日间照料）中心（站）、托老所、农村互助幸福院和五保家园等居家养老服务平台，其中城市社区1580个、农村社区3960个。采取补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量兴办养老服务机构。鼓励个人利用家庭资源就近就便开展为老服务。制定全托型、日托型社区托老所登记管理办法，建立社区托老所的设置标准、职责功能等制度规范，按照民办非企业或工商管理的相关规定予以登记。支持和鼓励养老机构和医疗机构向社区老年人延伸服务。倡导邻里相助、结对帮扶和养老服务志愿活动，探索建立健康老人参与志愿互助服务的工作机制。积极推进农村居家养老服务，建立乡镇社区服务中心与中心敬老院联合运营、乡村社区服务站与五保家园有效整合的发展模式，探索和推进农村互助养老服务，帮助农村孤寡、贫困和失能老年人解决养老困难，推广农村赡养老年人协议制度。鼓励村民自治组织、医院、学校和老年协会等积极开展农村老年人家庭进门入户服务，引导城市养老服务实体建立对口帮扶协作机制，采取提供服务、人员培训、技术指导、设备支援等方式，提升农村养老服务水平。

    （四）推进“医养结合”养老服务模式。推进实施国家基本公共卫生服务，社区（村）卫生服务机构要建立社区（村）老年人健康档案，开展老年人健康管理服务。支持有条件的二级以上综合医院开设老年病科，做好老年病、慢性病防治和康复护理，加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。推进医疗资源转型改造，各级政府应根据本地实际情况，逐步将闲置医疗资源转型为“医养结合”的养老服务机构。调整全省卫生资源配置规划，将养老机构纳入公共卫生服务体系和医疗服务体系，按照“卫生准入、民政扶持、医保定点”的方式，支持200张床位以上规模的养老机构内设一级以上诊疗机构，符合条件的要纳入城镇基本医疗保险或新型农村合作医疗定点范围；依托区域性医疗服务资源，采取搭建医疗机构与养老机构的业务协作平台等方式，为没有条件内设医疗机构的养老机构提供老年人健康保健服务和“医养”双向转移服务。落实扶持政策，鼓励、吸引和支持社会力量兴办“医养结合”的养老服务机构。到2020年底，全省各类“医养结合”养老床位总量达到13万张以上，基本满足全省患病、失能老年人的刚性服务需求。出台“医养结合”服务机构建设标准、服务规范等地方标准、社会团体标准和联盟标准，实施管理服务质量等级评定，根据评估结果确定等级目录并定期向社会公布。

    （五）完善养老保障制度和优待政策。根据经济社会发展水平和居民消费水平、物价变动等综合因素，完善城市“三无”、农村五保和重点优抚对象政策，建立供养、抚恤标准动态调整机制，保障城市“三无”和农村五保对象生活不低于当地居民平均生活水平。不断完善社会保障制度，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善社会保险关系转移接续政策，妥善做好与基本医疗、公共卫生服务、最低生活保障等政策的衔接。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险。探索鼓励和引导养老机构和老年人自愿参加责任保险和意外伤害保险的政策，吸引保险机构、社会组织等多方参与，提高老年人和养老机构抵御意外风险的能力。落实贫困失能老年人护理补贴政策，并根据经济社会发展和居民消费水平的变化适时调整补贴标准。逐步扩大高龄老年人生活津贴的覆盖范围并提高补贴标准，力争到2020年底，全省80周岁以上老年人全部享受高龄津贴政策，100周岁以上老年人高龄津贴标准提高到每人每月200元。探索对贫困老年人、城镇无子女老年人和独生子女老年人提供必要的养老服务补贴。落实农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、计划生育家庭特别扶助制度，并按照国家统一安排对扶助标准实行动态调整。依托社会公共服务体系，为老年人提供各种形式的照顾和优先、优待服务。城市公共交通要全面落实老年人乘车减免费待遇，交通客运、医疗机构等公共服务单位要为老年人提供优先、优待服务。

    （六）推进养老服务业综合改革。结合资源型省份大农垦、大林业、矿区城市和边境城市的特点，选择有代表性的部分市、县，设立养老服务业综合改革试验区和特色功能区，有针对性地开展养老服务业综合改革试点工作，在财政、金融、保险、用地、税费、人才及服务模式等方面进行探索创新。省直相关部门要按照职责分工对各地试点工作跟踪培育，在政策和资金上给予优先扶持和重点资助。允许试点市、县在公办养老机构改制、利用农村未承包的集体所有资源建设养老基地、培育养老服务社会组织、推行政府购买服务等方面先行先试。各级政府要加大投入，鼓励引导社会力量参与养老服务业综合改革试点工作，并对符合政策的项目给予支持。打造一批省级养老服务示范区、示范单位，并积极争取国家养老服务业综合改革试点政策和资金支持。实行典型引路、整体推动，促进我省养老服务业全面发展。

    （七）繁荣养老服务和产品消费市场。将老年服务和产品纳入省级扶持行业目录，制定引导和扶持发展的信贷、投资等优惠政策。编制养老服务业发展指导目录，引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求，重点扶持以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年文化教育、老年体育健身、老年休闲旅游、老年金融服务、老年宜居住宅等为主的养老服务业发展。支持民间资本参与发展养老产业，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老产业集群。整合实有人口管理系统、养老服务企业管理系统、养老机构服务信息系统等多方面资源，建设全省统一的养老服务信息平台，实施“养老服务一卡通”工程，实现和拓展养老服务信息集散、服务商管理、服务质量评价等功能。扶持老年健康服务业发展，加强老年病研究及老年医疗药品、康复护理器械研发，提高健康管理、医疗护理、心理咨询等方面的服务水平。鼓励发展老年文化、体育健身活动，在社区教育学院、学校、教学点建设老年教育活动场所，加大对社区老年教育投入，改善活动场所条件。加强对社区教育专职人员培训，提高老年教育服务质量。在春节、清明节、中秋节、重阳节等传统节日，广泛开展孝老敬老主题活动，大力弘扬孝亲敬老的社会风尚。整合大型养老机构、社会养老服务设施和闲置教育资源等设立老年大学，动员社会力量共同办好老年大学。依托现代通信网络，建设老年文化传播平台，开办养老服务网站和老年网络大学。支持老年广播电视专栏发展和老年人适读报刊、音像制品出版。鼓励发展休闲娱乐、异地养生、候鸟式养老等符合老年人身心特点的老年旅游业。鼓励商场、超市、市场等设立老年食品用品专区专柜。鼓励养老服务上下游行业拓展养老服务业态。支持金融机构开发适合老年人的储蓄、保险、投资、以房助养等金融产品，提高老年人消费能力。结合城镇化建设、保障房建设和商品住宅开发，规划开发老年宜居住宅和代际亲情住宅工程，推动和扶持老年家庭住宅装修、家具设施、辅助设备行业发展。

    （八）加强养老从业人才队伍建设。制定养老服务从业人员培训规划，将其纳入城市再就业人员、农民工及家庭服务业从业人员培训范围，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴。引导高等院校、中等职业学校和职业培训机构教育资源参与，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询和体育健身等方面的专业人才；鼓励大型养老机构、高等院校和中等职业学校设立养老从业人员培训基地，支持社会资本创办养老服务培训机构；依托国家和省级养老从业人员培训基地和职业技能鉴定机构，加快推进养老从业人员职业技能培训和职业技能鉴定工作。推行养老护理员职业资格考试认证制度。制定实施养老从业鼓励政策，高校毕业生、转业退役军人、退役运动员、失业人员和农民工创办养老服务实体的，自首次注册登记之日起5年内免收各项行政事业性收费。养老机构应当积极改善养老护理员的工作条件，加强劳动保护和职业防护，依法缴纳养老保险费等社会保险费，提高职工工资福利待遇。鼓励执业医师依法依规到养老机构开展多点执业。对在养老机构内从业的专业技术人员，执行与相应专业机构相同的执业资格和注册考核政策。建立社会工作者人才引入机制，通过政府购买服务在养老服务行业中设置社会工作岗位。建立为老志愿服务“时间储蓄”制度。

    （九）建立统计监测和评价体系。完善养老服务统计制度，建立健全养老服务发展评价与监测指标体系，科学、准确、及时地反映养老服务发展状况，跟踪掌握养老服务业发展的总体规模、行业结构、经济效益等基础数据。明确各级政府在养老服务业发展中的主体责任和任务目标，建立区域养老服务考核评价指标体系，将保障基本养老服务纳入政府绩效考核体系，将整合区域养老服务资源、满足多样化养老服务需求纳入社会评价体系，实现相关部门、行业组织和社会单位之间的信息共享。健全重大项目绩效评估制度。

    （十）培育养老服务社会组织。支持社会组织直接管理运营社区日间照料中心等养老服务设施，开展日托或全托类托老服务。制定政府向养老服务社会组织购买服务的政策，支持其提供基本养老服务、开展老年教育、专业技能培训、服务咨询评估以及第三方认证等服务。培育发展养老服务行业协会、老年产业协会、养老从业人员协会、老年学专业研究会等养老服务类社会组织，通过政府购买服务支持其开展相关业务，发挥其在行业自律、监督评估、沟通协调、服务中介、风险分担等方面的作用。培育发展为老服务公益慈善组织，支持公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发和提供养老服务。支持发展各类为老服务志愿组织，开展志愿者服务活动。支持城乡基层群众性自治组织参与社区养老服务和农村互助养老，加强基层老年协会建设，发挥老年群众组织在老年人自我管理、自我服务和服务社会活动中的积极作用。

三、保障措施

    （一）统筹规划发展。将养老服务业纳入国民经济社会发展、城乡建设、土地利用和服务业发展总体规划，列为服务业重点发展领域，制定和组织实施养老服务业发展专项规划，明确发展思路、发展目标、空间布局、设施建设、土地供应、重大项目、资金投入、政策保障。健全和完善全省老年人口基本信息数据库，推进信息和数据加工系统建设。在2014年底前，重点完成《黑龙江省养老服务业发展专项规划》、《黑龙江省养老服务设施建设规划》的编制和《黑龙江省养老护理从业人才培训办法》的制定实施工作。

    （二）强化组织协调。通过设立各级政府主导的养老服务体系建设联席会议或领导小组等议事机制，落实各职能部门职责，强化工作协调配合，整合各方资源，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。民政部门要牵头履行业务监管职能，加强宏观引导、行业规范、业务指导、信息发布和监督管理；发改部门要将养老服务业发展纳入国民经济和社会发展规划，与民政部门共同编制养老服务业发展规划，对养老基本建设项目履行审批或核准职能；财政部门要在现有资金渠道内对养老服务业发展给予财力保障；人社部门要积极协调民政部门，共同出台并实施养老服务人员管理、职业技能培训与鉴定的政策、措施；卫生计生部门要协调民政部门，探索发展“医养结合”养老服务模式，制定并实施养老机构内设医疗机构审批管理、养老机构与医疗机构开展“医养”转移服务等政策、措施；民政部门要协调消防部门，制定并实施不同规模、不同服务类别养老机构日常消防安全检查的办法和措施；老龄工作部门要发挥综合协调作用，加强督促指导工作；物价监管部门要加强对涉及养老服务机构的价格和收费行为的监管；国土资源、发改、住建部门要统筹规划养老服务设施建设和土地供应；税务部门要落实税收优惠政策；金融、公安、教育、文化、商务、体育、旅游、广电、新闻出版、质监、工商、食品药品监管等部门要按各自职责创新政策，加大对养老服务业的扶持力度。

    （三）拓宽投资渠道。各级政府要加大投入，安排财政性资金，支持列入国家、省级养老服务业综合改革试点市、县及纳入全省养老服务发展专项规划的养老基本建设项目等养老服务体系建设；按照市场化、城乡一体和公平竞争的原则，在原有基础上，逐步加大政策扶持力度，支持养老机构健康发展。发挥财政扶持资金的杠杆放大效应，撬动更多社会资本，培育和扶持养老服务企业发展。各级政府用于发展服务业的资金重点向养老服务业倾斜，各级政府福利彩票公益金用于支持养老服务业发展的资金比例不得低于50%。充分利用中小企业、科技创新、创业投资等方面的扶持资金，发挥资金投入合力，采取投入资本金、直接补助、财政贴息、小额贷款、项目补贴、风险补偿金、参股产业基金等方式，引导社会资本加速进入养老服务领域。支持采取股份制、股份合作制等形式，探索以基础设施“建设—运营—移交”模式建设养老服务设施。鼓励和引导金融机构创新金融产品和服务方式，拓宽信贷抵押担保物范围，探索信用担保等方式，加大对养老服务企业及建设项目的信贷投入。拓展市场化融资渠道，支持养老服务企业上市融资，增强自身“造血”功能。

    （四）落实扶持政策。将养老服务设施建设项目用地纳入城镇土地利用总体规划和年度建设用地计划优先予以保障，各地要根据当地养老服务业发展专项规划确定每年养老服务设施建设项目用地计划。民办非营利性养老机构与公办养老机构享有相同的土地使用政策，养老服务用地可以依法使用国有土地或已经确权的农村集体建设用地；营利性养老机构建设用地应按照国家有关用地法律规定，土地实行有偿使用。支持农村集体经济组织依法利用村集体建设用地兴办养老服务设施。城市闲置的工业用地和社会公益用地，在符合城市规划的前提下，可优先用于发展养老服务业。城乡规划确定的养老服务设施用地不得随意改变用途；采取划拨方式供地的非营利性民办养老机构停办的，其土地由政府无偿收回；社区养老服务设施建设要纳入土地出让合同管理；养老服务设施因城市建设需要拆迁时，要优先安排同等面积的回迁或异地建设用地。严禁养老服务设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。严禁以兴办养老机构名义骗取政府批准用地。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税，养老机构占用耕地的，符合规定条件的免征耕地占用税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。境内外资本建设养老机构享有同等的税收等优惠政策。养老机构按居民用户的80%交纳有线（数字）电视终端用户收视维护费，用水、用电、用热、燃气等执行民用价格，固定电话、宽带费用执行家庭住宅价格。各地对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务要适当减免属于本级政府收入的行政事业性收费，具体减免办法由各地政府自行制定。工商部门登记的养老服务企业，按规定享受国家对中小企业、小型微利企业和家庭服务业的相应税费优惠政策。外资或合资养老服务企业或机构，享受相应的招商引资和养老服务优惠政策。

    （五）完善市场机制。按照政企分开、政事分开、政社分开、营利性与非营利性分开的原则，充分发挥市场在养老服务业资源配置中的基础性作用，转变政府职能，培育发展多元化养老服务方式、服务业态和运行模式，繁荣养老服务市场。开展公办养老机构改制试点，逐步把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，通过公建民营等方式管理运营。鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。鼓励有竞争力的养老服务企业走集团化发展道路，引导中小型养老服务企业连锁经营，加快培育一批特色鲜明、功能突出、辐射面广、带动力强的养老服务龙头企业。推进政府购买基本养老服务，按照公开、公平、公正的原则，坚持费随事转、竞争择优，有序引导社会力量参与养老服务供给、养老服务需求评估、服务绩效评估、老年人能力评估以及养老产业和老年产品研发等重点领域，形成以社会力量为主体提供基本养老服务的新机制。

    （六）加强督促检查。加强养老服务业发展工作绩效考核，确保责任到位、任务落实。各级政府要根据本意见要求，结合实际抓紧制定实施意见。各相关部门要根据本部门职责，制定具体政策措施。省发改委、省民政厅和省老龄办要加强对本意见执行情况的监督检查，并及时向省政府报告。省政府将适时组织专项督查。省民政厅、省统计局要建立全省统一的老年人口基本信息动态数据统计系统，数据统计纳入服务业范围，相关数据信息要定时向社会公布。

    （七）优化社会环境。引导、培育、扶持社会力量积极投身养老服务业，形成政府、市场、社会、家庭和老年人共同参与、各尽其能的发展格局。健全市场规范和地方标准，完善监管机制，提升养老服务质量和产品质量，引导老年人树立健康的养老观念、社会化养老服务的消费理念，营造安全、便利、诚信的老年消费环境。通过开展道德模范评选、道德讲堂建设、“我们的节日”等活动广泛宣传《中华人民共和国老年人权益保障法》、发展养老服务业的方针政策以及敬老、爱老、助老的传统美德。通过“孝亲敬老”活动，大力宣传社会养老服务先进典型，加大对“孝星”和为老服务示范单位的命名和表彰力度，将孝亲敬老纳入文明城市、文明村镇、文明单位考评内容，支持社会服务窗口行业开展“敬老文明号”创建活动。加强老龄化国情、省情教育，强化社会积极应对人口老龄化的观念和思想准备，进一步营造有利于养老服务健康发展的社会环境和具有黑龙江特色的现代和谐养老文化。

                                                                                                      黑龙江省人民政府

                                                                                                         2014年6月5日